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| 对新一轮深化农村信用社改革思考 | |||||
| 作者：admin 文章来源：本站原创 点击数： 更新时间：2005-12-1 | |||||
| 在欠发达地区，坚持合作制是一种明智的选择，已经为理论界和实业界广泛论证。笔者想探讨的是，既然已经确定合作制，当前欠发达地区的农村信用社的合作制存在什么样的缺陷，下一步如何在全面推行的改革中完善合作制。 一、合作制缺损：外部治理不足和内部治理虚化 在农村信用社这样的特定机构中，通俗地说，法人治理结构就是指信用社的管理权力在社员、社主任及内部职工之间的分配。 包括变革产权在内的农村信用社法人治理结构的改革一直是理论和实业界关注的热门话题。由于笔者的视野所限，不能对全国范围内农村信用社的情况做一个综览，但从笔者所处某欠发达地区的现实来看，基层农村信用社普遍存在合作制缺损的问题，设计好的民主治理结构难以实现。一是外部治理缺损。突出表现在广大社员(所有者)与信用社内部管理者和职工(经营者)在管理信息、财务信息和金融知识上严重不对称，“三会”制度成为形式主义，内部人控制(经营者为了自己的利益而损害所有者利益)程度严重。二是内部治理虚化。由于缺乏来自所有者的强力监督，内部管理制度有章不循的现象时有发生。 1.外部治理缺失：民主管理机制难于构建 近几年的实际表明，在农村金融领域大力推动以“三会”为主要内容和载体的合作制并未取得预期的积极效果，问题就出在民主管理这一关键环节。 从现实来看，作为民主管理核心的“三会”制度正在成为一纸空文。首先，社员代表大会作为最高权力机构名不符实。社员代表大会成立以后，每年虽然召开一次大会，但社员普遍没有参与的积极性，到会代表也极少能够对信用社经营管理中存在的问题进行有价值的探讨和质询。社员代表对信用社经营管理的情况基本上都不了解或了解不多，理事会也没有就重大事项实时向社员代表大会进行汇报，使理事会与社员代表大会之间存在严重的信息不对称，这又加剧了最高权力机构名不符实的状况。其次，理事会和监事会几乎成为虚设。在实际操作中，由于长期以来理事会与监事会的选举深受地方政府和上级联社的影响，选举已经失去了意义。理事会、监事会基本上流于形式，难以履行程序进行规范化管理。 2.内部管理空洞：低效率的进一步强化 内部人控制不仅是一个治理权问题，更为严重的是，只要内部人有可能超越所有者的视野进行有利于私人谋利而导致机构受损的可能，那么各种严重的不规范操作也就必然相应出现。当前欠发达地区的农村信用社的内控较为混乱，没有形成有效的激励和约束机制，已是不争的事实。主要表现在：经营层个人独断、过度发放信贷、过份的在职消费以及工资、奖金等收入增长过快、侵蚀利润等等。在基层社，这种失控情况尤为严重。由于社主任拥有事实上的最高经营管理权，不是“三会”监督主任的行为，而是“三会”按受主任的领导。混乱的内部管理已经被农村信用社与国有商业银行相比更高的案件发生率所证实。内部管理缺乏有效控制，不仅难以提高农村信用社经营效益，而且，进一步积淀经营风险，削弱农村信用社的持续发展能力。 尤其需要引起警惕的是，农村信用社的从业者(无论是管理人员还是一般员工)都还未充分认识到这一问题的严重性。在一些正式或非正式的调查中，对于农村信用社目前的困境，大多数干部和员工归咎于“历史包袱过重”，认为只要政府为历史包袱买单就能够医治百病，而较少反思自身经营管理不善。如果说他们不能认识到问题的根源在于治理结构，是囿于理论素养欠佳，那么，对于自身管理水平及由此造成的后果认识不清，则未免过于麻木和不负责任。这种认识上的误区，进一步强化了治理结构不完善导致的内部管理机制的低效率特征。 3.体制性风险：合作制缺损的后果 在理论上，一个内控健全、具有良好激励与约束机制的金融机构的风险度是较低的。虽然，我们也不能认为有了好的治理结构，金融机构就绝对没有风险，但可以肯定的是，治理结构不健全的农村信用社普遍面临困境。这就可以解释，同样是农村信用社，经营有好有坏。事实上，在市场经济环境下，任何人的行为都是特定预算约束下的理性选择。如果机构内外双向治理结构虚弱，存在整体机构层面上的监督和激励缺损而导致的预算软约束，那么因此而导致的问题，就是体制性问题。由此引发的风险，就是体制性风险。 二、合作制缺陷的原因剖析 剖析当前农村信用社合作制缺损的原因，既有历史的原因，也有现实的因素，既有内部资源的低效运用，也有外部环境的负面影响。 1.所有者缺位 就目前而言，农村信用社的产权改革远比一般的国有企业复杂而困难。因为，农村信用社作为集体性质的合作金融组织，存在严重的所有者缺位问题。所有权应该归属谁，是社员、存款者、全体职工还是国家?50多年前分散而小量的社员入股相对于整个信用社资产体系已微不足道，近年的增资扩股因失去了群众基础和日益严重的经营亏损又进展缓慢，股金存款化已成事实。所有者缺位，使民主管理难以坚持，同时直接导致内部监督不力。监督不力常常被仅仅局限于一个技術问题，但事实不尽如此。不少风险的形成并非由于内控制度不健全，而是由于既定的内控制度得不到落实。那么机构高层管理人员为什么缺乏积极性来落实与强化内控制度呢?就在于其自身缺乏来自外界所有者的激励和约束机制。在管理者自身收益基本固定的情况，成本最小化(免于或疏于监督要害岗位)成为理性选择。 2.信息不对称 由于农村经济的发展现状整体滞后、农村金融机构布局单一化，农村居民的信息和知识结构整体匮乏，虚弱的民主管理无力改变基层信用社的控制权结构——农村信用社必然控制在少数略有金融知识的人手中，而这些人就成为农村金融领域的“土皇帝”。而当前制度安排和技术设计均未能有效保障所有者的知情权，在信息约束下，内部人(经理层和少数要害部门职工)的不良行为往往在隐蔽状态下进行，致使外部人员(所有者和监管当局)无从观察，或因缺乏必要的技术手段无从准确判读，内部人控制也就成为必然。 3.行政与管理干预 从现实来看，广大社员对民主管理的要求和意识并不强，同时，再强的民主管理也抵挡不住行政干预和行业管理。在行政干预和行业管理的双重作用下，民主管理只能是空谈。众所周知，农村信用社地处一方，从未摆脱过行政干预和管理干预之苦。地方政府、农业银行、县联社等，或多或少、或明或暗对其业务开展、人事安排、收益分配等领域进行过不同程度的干预。 4.人员素质的限制 如前所述，当所有者缺位，管理者的综合素质和道德水平成为关键因素。这里先撇开松散的制度约束对道德风险的诱发不谈，至少有一点无可质疑，基层农村信用社普遍缺乏高素质的金融管理人才。这有其历史原因，主要是漫长的农村金融体制改革期冻结了农村信用社的人员，使其无法及时补充优化员工结构；也存在现实因素，主要是农村整体经济发展滞后，农村信用社整体经营管理水平欠佳，对相对优秀的人才缺乏吸引力。近年来基层农村信用社的人力的主要来源一是子弟就业、近亲繁衍，二是行政干预、安排关系。长此以往，难以形成高质量的经营管理人才库。 5.环境因素的制约 一是法律支撑的长期缺失。我国现有的关于农村合作金融产权制度的正式制度，主要是中央银行、银监当局制定并实施的一些规定，以及信用社参照中央政策拟订的样本制订的章程。这些规定和章程的法律效力与《商业银行法》相比，法律效力较低，权威性较小、。合作金融与商业金融是不同金融形式，应当有独立和强力的法律保障(美国在 19X年就通过了《联邦信用社法案》)，但我国至今未能出台这样的法律，未能对合作金融的产权界定形成权威的法律支撑。二是信用环境的示范。当前普遍低下的信用状况为农村信用社管理层豁免自身不规范行为带来了理由。农业的弱势产业、农民的弱势群体和农村的弱势环境，不良的履约制度严重影响了信贷资金安全，导致了当前农村信用社诸如所有权、法人治理、管理技能、员工激励等方面的内在矛盾进一步突出。三是历史包袱的掩饰。垫付保值补贴、行社脱钩和合并基金会等带来资产沉淀等，不仅为农村信用社带来了沉重的负担，还为其持续漠视经营管理提供了借口。 三、完善合作制、防范体制性风险的现实选择 (一)优化外部环境 1.加强立法与执法 一是尽快将合作金融产权关系以法律形式明确下来。必须在全面改革前制订《合作金融法》。通过立法，界定产权，赋予社员及社员大会以最高权力。二是确保法律的严格实施，保证产权制度的实施。 2.构建诚信社会 希望中央银行的征信局加快运作，建立全国的企业和个人征信体系，建立行之有效的信用征集、评价和失信惩罚机制，为商业银行信贷分析奠定基础；改革现行经济司法制度。加快出台《信用法》，满足整顿市场经济秩序的需要。 3.淡化行政干预 要从根本上遏制政府的行政干预冲动，必须由上而下实行政府业绩考核指标多元化，不仅要考核GDP增长率、龙头企业等传统指标，还要考核国有资产流失率、居民幸福指数、信用环境优化度、执政公信力等新指标。 4.给政策处理历史包袱 解决的办法是分类处置。对于农行管理期间转移给农村信用社的不良资产，由资产管理公司收购；对信托、农村基金会、城市信用社并入的风险资产及地方政府行政干预造成的资产损失，应由地方政府承担责任，予以注资解决；对于自身违规经营操作造成的风险资产，应追究有关人员责任，并通过呆账核销等手段予以解决。处理完历史包袱后，农村信用社再没有借口忽视经营管理，将风险责任一股脑推给政府和上级，必须通过建立完善的治理结构，防范和解决新的风险。 (二)增强实力：追求股金多元化和所有者人格化 产权改革是本次农村信用社改革的重点。农村信用社要抓住这次机会，理顺股权结构，重新明确并落实出资者的权利和义务，扩充股本实力，提高抗风险能力。农村信用社产权改革要坚持四个原则：一是股权分散，防止“一股独大”，被少数人控制；二是弃小求大，按各地经济发展水平将单户人股金额起点大幅提高，长期遗留下来的低额股金应处理清退或重新人股；三是规模适度，股东人数与股本规模应与赢利分红相适应；四是责任落实，股东利益应与农村信用社利益紧密结合，谨防重蹈股金存款化的覆辙。 (三)强化激励机制：最大限度激活机构与成员 一是引入人事管理的竞争性。以现有岗位竞聘制为基础，改主任任命制为业绩公开招标制、民主选聘制；理事长、主任分设，具体划分理事长与主任的工作职责与重大事项的工作协调，尤其是两者最终决策权的实现，从而在重要决策与日常工作中建立有效的制衡与协调机制；面向社会公开招聘人才，特别要注重吸收国有商业银行改革精简下来的专业人才；多途径加强人员培训，切实提高从业素质。二是实行收入分配的弹性。结合当地经济环境推广经理人员年薪制、绩效挂钩制；打破固定工资制，增强激励效果。 (四)加强内部控制：寻求刚性约束下的机构行为优化 通过“管法人”的理念，促进农村信用社自发优化内部经营机制，并通过机构行为优化带来人的行为的合规。 一是坚持内控制度执行的刚性。坚持从严治社，严格执行制度，严肃监督稽核，严厉查处案件。二是建立相对独立的统一管理、下查一级的内部稽核体系。三是建立良好的内部控制环境，培育内部控制文化。四是尽快建立健全农村信用社风险识别和评估体系。借鉴国际先进经验并运用现代科技手段，逐步建立覆盖所有业务风险的监控、评价和预警系统，并进行持续的监控和定期评估。五是建立和完善信息系统及有效的交流渠道。不断加大信息系统建设的投入。 (五)强化外部约束：合规性监管依然重要 1.进一步加强对农村信用社高管人员的管理 一是加大任职考核力度。重视高管人员学历和金融从业年限等硬条件，同时加大对经理层法规意识、政策水平和道德品质等软条件的审核力度。二是加强履职情况的检查。通过非现场监管、现场检查的方式，对高管人员从事业务经营的风险性、合规性，决策的科学性、有效性做出全面考核评价。三是改变监管处罚只对机构不对人的状况，将违规行为的处罚落实到人，加大对违法违规和违章操作有关责任人的查处力度。 2.落实风险问责制 银监会上任后，提出了问责制的举措，必须在对农村信用社的监管中落实。 一要强调真实性问责。建议在依法监管过程中把真实性设定为“高压线”，触之必伤，违者必究。二要实施行业特别追究制度，制定《银行业风险责任特别追究条例》，明确相关人员对于金融风险应承担的责任。三要完善风险问责机制。发生风险后，按责任程度和损失大小可试行以下办法，即引咎辞职制度、风险弹劾制度、联带责任制度和风险追溯制度，监管当局必须具有处置风险责任的长期追索权，杜绝从业人员的短期行为。 |
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